Анализ общественного сектора в современной экономике. Теоретические аспекты общественного сектора экономики Особенности финансирования в общественном секторе

Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Институт экономики, управления и природопользования

Содержание
Введение

Структура общественного сектора экономики.

1.1 Функции общественного сектора

Понятие общественного блага, его основные свойства
Государственный сектор и государственные финансы в общественном секторе

Функции государственных финансов

Введение
В ХХ веке появилась и росла смешанная экономика. Данное определение предполагает, что это и есть комбинация различных инструментов размещения редких ресурсов между конкурирующими между собой альтернативными целями. С одной стороны, имеется такой общественный инструмент как рынок, который через «невидимую» движущую силу конкуренции использует цены для размещения земли, труда, капитала и фирм в производстве конечных потребительских товаров. С другой стороны, наряду с рыночными силами существуют и другие механизмы размещения ресурсов, которые в целом можно охарактеризовать как нерыночные. Важнейшим среди них является деятельность общественного сектора, представленного государством.
Государство как специфический сектор экономики характеризуется определенным ресурсным потенциалом, разнообразными технологиями, взаимосвязями между населением и организациями, механизмами подготовки, принятия и реализации решений.
Общественный сектор охватывает ту часть национальной экономики, за которую ответственность несет правительство. Экономисты изучают деятельность общественного сектора потому, что решения правительства оказывают влияние на жизнь людей и организаций. Наиболее ощутимое воздействие порождают решения, относящиеся к общественным расходам, налогам и различным правилам ведения бизнеса. От этих решений зависит благосостояние общества.

Структура общественного сектора экономики.

Общественный сектор экономики - это сфера деятельности, ориентированная на ликвидацию провалов рынка, создание общих и социально значимых благ. Общественный сектор является достаточно сложным образованием и значительной мере пересекается с государством. В его состав входят бюджетные учреждения, государственные внебюджетные фонды и государственные предприятия, и другие объекты госсобственности. Однако, не все предприятия, находящиеся в собственности государства, ориентированы на производство общественных благ. Не вполне корректно относить к общественному сектору государственные коммерческие предприятия, продукция которых является рыночным товаром, обладает свойствами конкурентности и исключаемости.
Помимо названных институтов, к общественному сектору в широком смысле слова относятся негосударственные некоммерческие организации. Сектор некоммерческих организаций, получивший большое развитие в ведущих зарубежных странах, является важным элементом гражданского общества. Эти структуры осуществляют свою деятельность в сфере провалов рынка и не ориентированы на получение прибыли. Цели и задачи их деятельности закрепляются в уставе. Некоммерческие организации могут получать прибыль, но она направляется исключительно на достижение уставных целей. Важным отличием некоммерческих организаций от государственных является то, что они создаются на добровольных началах и функционируют независимо. Они отличаются большей открытостью и ответственностью перед потребителями их услуг. В ряде случаев некоммерческим организациям может передаваться часть регулирующих функций, традиционно выполняемых государством.
Общественный сектор- это не только совокупность государственных предприятий и организаций, находящихся в собственности государства, но и денежные средства. В связи с этим ключевую роль среди компонентов общественного сектора играют государственные финансы: государственный бюджет, его доходы и расходы.
Общественный сектор представляет собой такую область экономики или часть экономического пространства, где в совокупности определяются следующие специфические условия:
- рынок не действует или частично действует, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;
- производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;
- экономическое равновесия между спросом и предложением общественного блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов и бюджетно-финансовой политики.
В отличие от рыночного, общественный сектор имеет дело с общественными благами, которые в большинстве своем не являются предметом купли-продажи. В тех случаях, когда происходит коммерческая сделка по поводу общественного блага, она не рассматривается как главный побудительный мотив деятельности общественных организаций. В связи с этим организации общественного сектора называют некоммерческими. Поскольку в общественном секторе доминирующее место занимает деятельность государства, то часто его называют государственным сектором экономики. Структура общественного сектора неоднородная и включает три подсектора: государственный, добровольно-общественный, смешанный. С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, с другой - существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами.

Функции общественного сектора

Прежде всего, ответим на вопрос: зачем нужен общественный сектор?
Рыночный механизм не может выполнить всех тех функций национальной экономики, которые призваны обеспечить эффективное и справедливое распределение ресурсов. Назовем основные функции, ради которых существует общественный сектор.
Поддерживать конкуренцию. Ценовая система ведет к эффективному распределению ресурсов только при условии, что существует конкуренция и на рынке ресурсов, и на рынке готовых товаров. Это значит, что надо создавать максимально благоприятные условия для открытия фирмами производств, для того чтобы у фирм была полная информация о ценах и возможностях прибыльной деятельности. Для того чтобы поддерживать конкуренцию и защититься от возможной власти монополий, правительство может устанавливать специальные правила ведения бизнеса, использовать такие средства, как налоги и субсидии.
Обеспечивать снабжение товарами, которое не осуществляется в нужных пропорциях частным сектором. Даже если работают рынки с совершенной конкуренцией, есть определенные виды товаров, поставка которых в удовлетворительных количествах не может гарантироваться частными фирмами. Например, если бы естественные монополии находились целиком в руках частного сектора, то нельзя было бы гарантировать снабжение населения водой, газом, электроэнергией.
Решать проблемы, порождаемые внешними факторами. Частный сектор не принимает по своей инициативе достаточных мер для борьбы с такими факторами, как шум или загрязнение. Он не в полной мере учитывает вредное воздействие своих производств на других членов общества или на будущие поколения.
Защищать права продавцов и покупателей. Частный сектор не занимается защитой прав продавцов и покупателей и не устанавливает соответствующих правил взаимодействия между ними.
Распределять доходы и богатство. Достижение максимально достижимого уровня благосостояния общества является задачей правительства. Для решения этой задачи оно может принимать решения по справедливому распределению доходов и богатства.
Способствовать достижению макроэкономических целей. Вмешательство правительства в рыночную экономику требуется и в тех случаях, когда функционирование рынка может привести к высокому уровню безработицы, к недопустимой инфляции, к нарушению платежного баланса страны.
Главная задача правительства заключается в достижении максимального уровня общественного благосостояния. Для решения этой задачи правительство должно оказывать влияние на размещение ресурсов в разных секторах экономики и на распределение ресурсов между людьми. Совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства, образует общественный сектор хозяйства.

Понятие общественного блага, его основные свойства

В общественном секторе регулирующий механизм имеет конструкцию и специфику, обусловленную особенностями спора и предложения общественных благ. Природа общественных благ обуславливает необходимость равномерного удовлетворения спроса на них. Предложение же общественных благ отличается тем, что реализуется государственными и общественными организациями, хотя большую часть затрат на получение этих благ несет на себе потребители, то есть члены общества в виде налогов, добровольных платежей. В первом случае речь идет о принуждении экономических агентов участию в производстве общественных благ, во втором случае о добровольном участие их в этом процессе. На обеспечение равновесия между спросом и предложением на общественные блага влияет в большой степени та часть указанного процесса, которая реализуется в государственном секторе, так как значительный объем общественных благ производится именно здесь. Такого рода механизм балансирования в отечественной литературе называют финансово-бюджетным, которое устанавливается между спросом и предложением на общественные блага определяют как «бюджетное равновесие». Концепция бюджетного равновесия раскрывает природу и сущность механизма создания и распределения, общественных благ, и с учетом коллективного характера их потребления, отражает необходимость использования принудительных и обязательных инструментов воздействия на субъектов хозяйствования для обеспечения возможности формирования общественных благ.
Главная сфера деятельности общественного сектора связана с общественными благами. Концепция общественного блага была выдвинута в 1954 г. американским профессором П.Самуэльсоном и впоследствии развита его соотечественником профессором Р.Масгрейфом, который предложил концепцию социально значимого блага («заслуженного блага»). В соответствии с концепцией общественного блага ему присущи два основных свойства (критерия), которые позволяют его отличать от альтернативного частного блага – неконкурентность и неисключаемость
Неконкурентность (совместность, неизбирательность, несостязательность) общественного блага означает, что его потребление одним человеком не исключает потребления другим человеком, поскольку данное благо потребляется совместно. Потребление и использование общественного блага одним человеком не ухудшает положение с потреблением и использованием другими людьми, не препятствует их использованию и потреблению. Типичный пример неконкурентности, совместности потребления – национальная оборона, услуги которой, как общественного блага, используются всем населением страны совместно, включая новорожденных.
Неисключаемость (неделимость) общественных благ означает, что потребление благ одним гражданином не исключает из потребления других граждан. Различают техническую невозможность и экономическую нецелесообразность исключения из потребления общественных благ. Если общественное благо абсолютно (технически) неделимо, как например, национальная оборона, государственное управление, то практически невозможна его исключаемость. Если же затраты на достижение исключаемости общественного блага слишком высоки, т.е. осуществление контроля за допуском людей к общественному благу связано с огромными издержками, тогда исключаемость экономически неоправданна.
Например, общественный парк отдыха можно территориально изолировать, поставить охрану и предоставлять парковые услуги на платной основе, что потребует определенных затрат, возмещаемых за счет стоимости входных билетов. Но в таком случае часть населения, в силу своей невысокой платежеспособности, будет исключена из числа потребителей этого блага. Поэтому для обеспечения равного доступа к услугам общественного парка, как общественного блага, вход в него делается бесплатным, а издержки на его содержание возмещаются за счет местных налогов, сборов, благотворительности. Альтернативные критерии такие, как конкурентность и неконкурентность, исключаемость и неисключаемость, позволяют дифференцировать частные и чистые общественные блага (рис. 1.1).






Рис. 1.1. Группировка общественных благ

Государственный сектор и государственные финансы в общественном секторе
и т.д.................

1. Общественный сектор рыночной экономики: экономическое содержание и тенденции развития

Современное общество, как известно, состоит из ряда секторов. Первый сектор - государственный. Он включает органы государственной власти и управления всех уровней. Второй сектор - предпринимательский, частный . Это сектор негосударственных коммерческих фирм,действующих на основе рыночных законов. Третий сектор некоммерческий , представляющий собой совокупность государственных и негосударственных некоммерческих организаций всех направлений деятельности. Еще один сектор представляют домашние хозяйства, охватывающие все группы населения.

Рыночная система является идеальной, если все товары и услуги добровольно обмениваются на деньги по рыночным ценам. Такая система извлекает максимум прибыли из существующих ресурсов без вмешательства государства, необходимость которого полностью отсутствует, поскольку имеет место свободная рыночная экономика. Тогда, согласно экономической теории, если такая экономика является экономикой совершенной конкуренции и если в ней существует полный набор рынков, она достигает эффективности по Парето : никто не может повысить своего благосостояния, не ухудшив благосостояния других.

Итак, если допустить, что социальные решения должны основываться на благосостоянии индивидуума и индивидуумы лучше знают свои потребности, можно сделать предположение, что государственное вмешательство на основе принципов эффективности не является необходимым.

Вместе с тем известные экономисты, лауреаты Нобелевской премии Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц , рассматривая теорию благосостояния и государственного вмешательства, опровергли эту точку зрения. Данное предположение об эффективности конкурентного равновесия используется в качестве отправной точки для объяснения роли государства - развивается экономическая теория общественного сектора, фактически обосновывающая идею нахождения оптимального государственного вмешательства в рыночную экономику, речь идет об эффективном государстве.

Теоретические обоснования объективной необходимости и экономической сущности общественного сектора в рыночной экономике принято связывать с именем американского профессора П. Самуэльсона , ставшего в середине 50-х гг. XX в. основоположником теории общественного блага. Из анализа свойств чистого общественного блага (неделимость, доступность всем гражданам и предоставление государством) следует вывод о необходимости распределения финансовых ресурсов в обществе между государственным и частным рыночным секторами. Исследовав провалы рынка, в которых «невидимая рука рынка» не может действовать эффективно в силу объективных обстоятельств, теория общественного блага доказывает необходимость вмешательства государства для снятия отрицательных последствий действия рыночных механизмов . Поэтому регулированию предложения общественных благ, с одной стороны, и достижению оптимальности государственных расходов - с другой, отводится здесь ведущая роль.

Первая предпосылка экономики общественного сектора исходит из того, что государство, как и коммерческие фирмы и некоммерческие организации, действует в рыночной среде. Поэтому потребность его участия в экономических процессах возникает только тогда, когда действие рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов и достижения целей развития всего общества. Государство рассматривается как конкурент частныхфирм на рынке, как партнер, который производит специфические товары и услуги (общественные блага) и несет ответственность за их поставку, действует в условиях, свойственных смешанной рыночной экономике.

Вторая предпосылка экономики общественного сектора заключается в том, что для достижения целей государство использует главным образом финансовые инструменты (налоги, государственные расходы и т.д.). Почему именно финансовые? Ответ прост: потому что представляющие государство органы власти и управления, в отличие от других субъектов рынка, обладают особыми правами или преимуществами - правом принуждения, причем на основании закона. Именно государство устанавливает и поддерживает экономический порядок, защищает права других субъектов предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций . Для реализации этих прав, а также для других функций, делегированных обществом, государство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для экономики общественного сектора является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности .

1 См.: Экономика: Вводный курс. Микроэкономика / Институт Всемирного банка, Министерство общего и профессионального образования РФ. Московское представительство ИВБ,1999. С. 242.

Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. М., 1992; а также в работах теоретиков государственных финансов: Аткцнсон Э.Б., СтиглицДж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. / Под ред. Л.Л. Любимова. М., 1995;

Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public Finance in Theory and Practice. N.Y.. 1959идр.

В рыночной экономике существует целый ряд ситуаций, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов. В экономической науке эти ситуации получили название провалов рынка, а сама теория, исследующая эти ситуации, была названа теорией провалов рынка .

Центральное место в анализе провалов рынка занимают исследования общественных товаров или общественных благ .

Общественное благо общедоступно, как, например, национальная оборона или охрана правопорядка, причем их потребление одним человеком не исключает других потребителей. Такие экономические характеристики убеждают в нецелесообразности взимания платы за потребление общедоступных общественных благ, поэтому у частных производителей нет стимулов к их производству. Такие общественные блага называются чистыми общественными благами, в отличие от чистых частных благ, которые обладают конкурентностью и исключаемостью из потребления. Особой формой платы за чистые общественные блага выступают налоги.

Между двумя полюсами экономических благ находится огромный спектр смешанных общественных благ, которые обладают исключаемостью, но неконкурентны в потреблении , это блага обшей собственности и совместного пользования, за которые может быть установлена цена (дороги, мосты, музеи, больницы и т.д.). Существуют общенациональные общественные блага (обороноспособность, общедоступность образования), а также региональные, локальные - хорошие дороги, парки и т.д. Примером общественного блага может быть внедрение инноваций, формирование и использование знания, интеллекта.

Теория общественного блага весьма важна для понимания возможных механизмов разрешения противоречий между свободным выбором индивида и долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно решить без вмешательства государства.

Большинству общественных благ (смешанные общественные блага) присущи следующие свойства: их потребление невозможно вне ограниченной зоны или вне особой категории лиц . В этих случаях вмешательство государства не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага1.

См.: ЖильцовЕ.Н., ЛафейЖ.-Д. Экономика общественного сектора. М.,

Рис. I. Пример локального обшественного блага

Классическим примером локального общественного блага является автострада (рис. 1). До точки Е появление нового автомобиля не уменьшает количества транспортных услуг, которыми пользуются другие водители. Выше этого порога выезд на дорогу еще одного автомобиля замедлит скорость движения всех остальных участников движения (график наглядно демонстрирует, что замедление возрастает с каждой машиной). Это снижение качества услуги можно объяснить издержками, измеряемыми объемом расходов, необходимых для устранения перенасыщения. Каждый новый участник движения, появляющийся на дороге после наступления порога перенасыщения, уже становится причиной замедления для всех.

Доказано, что «эффективность по Парето не обеспечивает действия распределения, возникающего в процессе конкуренции, в соответствии с существующими концепциями справедливости (какими бы они ни были)». Поскольку одним из основных моментов деятельности государства является перераспределение , то в идеале оно должно осуществляться при помощи мер, которые не подрывают эффективную собственность. Но на практике такие меры невозможно реализовать в полной мере, и государство вынуждено использовать более жесткие, контролируемые рычаги: налогообложение, пособия по социальной защите и т.д.

В действительности ни одна экономика не соответствует идеальной системе, в которой без всяких затруднений действуют принципы «невидимой руки» рынка. Любая рыночная экономическая система испытывает недостатки, которые неизбежно приводят к социальным болезням: сильное загрязнение окружающей среды, безработица, сильное расслоение общества на богатых и бедных. В качестве регулятора экономической системы должно выступать государство, общественный сектор, используя весь комплекс мер для воздействия на экономические процессы в целях «сглаживания» недостатков рынка (см. табл. 1).

Общественный сектор рыночной экономики включает:

1) государственный сектор со всем многообразием его экономических, категорий, их отражающих, и инструментов (бюджет, налоги, государственные расходы, государственная собственность, государственное предпринимательство),

2) сектор местного самоуправления (местные финансы, местная собственность и т.д.),

3) .а также некоммерческий сектор экономики, поскольку деятельность всех трех составляющих направлена на обеспечение и предоставление общественных благ потребителям.

Некоммерческий сектор реализует задачу широкого вовлечения населения в общественную жизнь, что отражает динамику социальной организованности на всех уровнях - местном, региональном, национальном, межнациональном - и связано с процессом становления гражданского общества. В отличие от коммерческих, организации третьего сектора существуют не ради получения прибыли, однако это не означает, что они не могут ее получать*

ПОНЯТИЕ И ГРАНИЦЫ ФИНАНСОВ СЕКТОРА ОБЩЕСТВЕННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) УПРАВЛЕНИЯ

Понятие общественных финансов. Общественные (государственные и муниципальные) финансы являются составной частью общей финансовой системы страны. Сферой финансов является совокупность операций с доходами, их распределением и перераспределением в процессе общественного воспроизводства. В рамках процесса производства, распределения и перераспределения валового внутреннего продукта образуются и расходуются фонды денежных средств субъектов хозяйствования. Эти денежные средства, рассматриваемые в процессе их образования и движения, образуют финансы субъектов экономической деятельности, обеспечивающие для них возможность нормального функционирования. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой национальных счетов подразделяется, как уже говорилось, на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия; финансовые корпорации; государственное управление; частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие субъекты хозяйствования (институциональные единицы).

Финансы страны представляют собой совокупность финансов секторов экономики с учетом их финансовых отношений с другими странами. Финансы каждого сектора экономики являются подсистемами общей финансовой системы страны. Основными критериями выделения подсистем являются особая роль каждого сектора экономики в общей экономической системе страны и наличие собственной финансовой базы, образующейся в процессе образования первичных доходов и их перераспределения. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Одним из таких секторов является сектор государственного (общественного) управления. При этом государственные и муниципальные финансы объединяются в общую категорию общественных (государственных) финансов.

Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления общественных благ (нерыночных товаров и услуг) для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Общественные блага могут предоставляться для коллективного или индивидуального потребления. К коллективному потреблению относятся, например, государственное управление, оборона, обеспечение законности и правопорядка, к индивидуальному - образование, социальная защита и др.

Денежные фонды, которыми оперируют общественные финансы, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства сектора государственного управления формируются, главным образом, за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися ко всем секторам, и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. Источниками кредитных ресурсов являются прямые займы у финансово-кредитных организаций и привлечение денежных средств путем выпуска и продажи долговых обязательств - облигаций и др.

Систему финансов сектора общественного управления образует совокупность финансов институциональных единиц государственного управления, включая также финансы муниципального уровня управления. Государственные финансы - это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Финансы сектора общественного управления традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

Формирование ресурсов государственных (общественных) финансов и расходование имеющихся средств в демократических государствах должно осуществляться на основе предпочтений граждан по поводу взимаемых обязательных платежей и получаемых общественных благ. Поэтому формирование бюджетов и других общественных фондов определяется и утверждается представительными органами власти, избранными населением.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом существенную роль играют внебюджетные фонды. Государственные внебюджетные фонды имеют, как правило, целевое назначение. В России, в частности, функционируют три социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджет и внебюджетные фонды являются инструментами, с помощью которых осуществляется перераспределение доходов и соответственно ресурсов между секторами экономики, видами деятельности, территориями, хозяйствующими субъектами, отдельными социальными группами населения и т.д.

В федеративных государствах, к которым относится Россия, в зависимости от уровней управления бюджеты органов власти подразделяются на финансы центрального правительства, финансы региональных органов власти и местные (муниципальные) финансы. Государственные внебюджетные фонды также могут существовать на различных уровнях управления.

Осуществляя посредством бюджета перераспределительную функцию, государство оказывает регулирующее воздействие на экономику, способствуя развитию одних видов деятельности и территорий и сдерживая другие, а также на социальное развитие, обеспечивая доступность для населения основных общественных благ и несколько выравнивая уровень доходов различных социальных групп населения.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под утлом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности. К операциям, связанным с формированием и расходованием денежных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых одна институциональная единица производит платеж или принимает на себя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институциональная единица получает платеж или иной актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачиваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.

Вместе с тем денежные потоки - это лишь составная часть всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело субъекты хозяйствования. Поэтому они должны рассматриваться во взаимодействии со всеми другими потоками как важнейший фактор, оказывающий влияние на величину активов. В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государственных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001 г. Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но и инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов, величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основной капитал и др.).

Когда государство продает какое-либо имущество, например, здание, землю, ценности, оно получает деньги, которые рассматриваются как доходы бюджета. В случае покупки имущества затраты на него рассматриваются как расходы бюджета. В то же время величина изменения активов нигде не отражается. Между тем, покупка или продажа имущества государством не меняет его чистого дохода или собственного капитала. Изменяется лишь форма его активов: в случае продажи имущества наличность возрастает, а основной капитал государства уменьшается, в случае покупки - наоборот. Такая ситуация формирует стимулы к продаже земли, сдачи в аренду участков богатых полезными ископаемыми, поскольку поступающие средства рассматриваются как доход. Кроме того, создаются стимулы к сокращению инвестиций, в том числе в развитие человеческого капитала, поскольку затрачиваемые на это средства рассматриваются как расходы, увеличение собственного капитала государства, за счет принятия на баланс школ, больниц и другого имущества не рассматривается.

Если такую же операцию производит корпорация, это отражается на счете капитала. В случае приобретения имущества корпорацией затраты на покупку рассматриваются не как текущие расходы, а как инвестиции. Приобретение имущества не отражается на чистом доходе, а капитал фирмы увеличивается. Назрела необходимость ввести в бюджет счет капитала. Учет активов и пассивов должен отражать как материальные, так и нематериальные активы. Это приведет к большей осмотрительности в экономической политике. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

Реализация новых принципов во всех странах требует многих лет, включая подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования.

Границы финансов сектора общественного (государственного) управления. Определение государственных финансов связано в первую очередь с определением границ сектора государственного управления, т.е. сектора экономики, финансы которого подлежат рассмотрению, и его отграничением от других секторов экономики. Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления.

Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно, совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления. Сектор общественного управления включает органы государственной и муниципальной власти и принадлежащие им или контролируемые ими некоммерческие организации.

С функциональной точки зрения сектор государственного (общественного) управления определяется задачами и функциями, возложенными на отдельные единицы этого сектора. Это оказание нерыночных услуг, осуществление перераспределения доходов и собственности и выполнение государственных задач. Государственные органы управления осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды.

Финансы сектора государственного управления нужно отличать от финансов государственного сектора как более широкого понятия, включающего сектор государственного управления и государственные нефинансовые и финансовые организации. Это обусловлено тем, что нефинансовые организации (государственные промышленные и иные предприятия) выполняют функции, связанные с производством и реализацией товаров и услуг, а государственные финансовые организации (Центральный банк и другие государственные финансово-кредитные организации) осуществляют функции, аналогичные функциям финансового сектора экономики, и являются его частью. Функции сектора государственного управления принципиально иные. Это предоставление общественных благ (оказание нерыночных услуг населению), перераспределение доходов и собственности и выполнение государственных задач.

Отделение государственных финансов от финансов других секторов экономики предопределяется необходимостью разграничения государственного сектора и сектора государственного управления.

Государственный сектор - понятие более широкое, чем сектор государственного управления. Он выделяется с позиций собственности, которой владеет или которую контролирует государство. Наряду с государственным управлением, деятельность которого направлена на реализацию общества в целом, он выполняет ряд других функций, связанных с производством и реализацией товаров и услуг, а также функции, аналогичные функциям финансового сектора экономики. Наличие подобной деятельности порождает проблему разграничения операций сектора государственного управления и других секторов экономики. Возникает необходимость решения вопроса, является ли такая деятельность частью операций сектора государственного управления, или же относится к какому-либо иному сектору экономики. Вопрос разграничения между сектором государственного управления и другими видами деятельности предприятий и организаций, относящихся к государственному сектору, возникает при рассмотрении любого вида производственной или коммерческой деятельности.

Проблема связана с тем, что, помимо деления экономики на экономические сектора, существует также деление субъектов хозяйствования по формам собственности. Предприятия и финансовые учреждения могут быть как в частной собственности, так и в собственности государства или контролироваться государством. В последних случаях согласно системе национальных счетов они относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления и соответственно их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений. Критерием является основная функция органов государственного управления и государственных учреждений - предоставление услуг нерыночного характера, которые по своим целям, результатам и источникам финансирования отличаются от других секторов. Для рассмотрения государственных финансов важно выделение тех финансовых операций, которые связаны с выполнением государством своей основной функции.

Отграничение финансов сектора государственного управления от финансового сектора экономики. При формировании общественных финансов необходимо производить четкое разграничение между секторами государственного управления и финансовых учреждений. Финансовые учреждения могут быть собственностью органов государственной власти или контролироваться ими и заниматься приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, выполнять функции органов денежно-кредитного регулирования, принимать финансовые обязательства и приобретать финансовые активы на финансовом рынке. Однако учреждения или деятельность такого рода не относятся к государственным финансам. Исключение таких финансовых функций из органов государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности государственных органов управления, выражающейся в форме их операций с финансовой системой - чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно- денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования, активного сальдо) платежного баланса с финансированием дефицита (или использование профицита) государственного бюджета. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики. Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений. Вместе с тем, поскольку центральные (национальные) банки и некоторые другие финансовокредитные учреждения, являются собственностью государства, они используются органами власти для проведения государственной финансовой и денежно-кредитной политики. В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно-кредитного регулирования, коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем, государственный пенсионный и другие государственные внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государственного управления.

Страховые компании и пенсионные фонды представляют собой некоторые финансовые учреждения, занимающиеся мобилизацией сбережений населения и выплатой страховых сумм в соответствии с договором и вложениями временно свободных денежных средств в различные активы. Страховые компании включают корпоративные организации и взаимные фонды, основной функцией которых является предоставление различных видов страхования (страхование жизни, страхование от несчастных случаев, болезни, пожара, аварии и т.д.). Страховые компании не включаются в сектор государственного управления. Однако фонды социального страхования, средства которых образуются за счет обязательных взносов работников и/или работодателей, которые создаются, контролируются и финансируются государством и распространяются на всю страну (как это имеет место в России) или значительные группы населения, относятся к сектору государственного управления. Пенсионные фонды , возникающие на основе добровольных соглашений между работниками и работодателями, а не в результате решений органов государственной власти и функционирующие на базе независимых фондов, рассматриваются как функционирующие в финансовом секторе. Они представляют собой независимые организации, действующие на рынке капитала. В то же время пенсионные фонды государственных служащих, средства которых инвестируются в государственные ценные бумаги, относятся к сектору государственного управления. В России государственный пенсионный фонд, обслуживающий все население, также относится к государственному управлению, а его финансовые операции к государственным финансам.

Отграничение сектора государственного управления от нефинансового государственного сектора. К государственным предприятиям корпоративного и квазикорпоративного типа относятся предприятия, которые принадлежат органам государственного управления или контролируются ими. Они функционируют на коммерческой основе, осуществляют продажи рыночных товаров и услуг другим секторам экономики в крупных объемах и по рыночным ценам. Органы государственной власти считаются собственниками данного предприятия, если они владеют всеми или более половиной его акций или других видов участия в капитале. Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, но при этом они в значительной степени контролируют его деятельность, предприятие считается государственным предприятием. В России в 2006 г. было 160 тыс. государственных предприятий.

Выявление нефинансовых государственных предприятий представляется важным по нескольким причинам, и прежде всего для обозначения границ сектора государственного управления, из которого их следует исключать, и определения границ нефинансового государственного сектора.

Государственные предприятия могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Важным видом государственных и муниципальных расходов являются расходы на инвестиции во вновь создаваемые или действующие предприятия, осуществляемые в значительной мере на долевых началах с частным бизнесом. Эти расходы являются составной частью экономической политики, влияющей на структуру и технологический уровень производства. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важным показателем общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны. Финансовые операции и остатки средств на счетах таких государственных предприятий не включаются в финансы сектора государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.

Те предприятия и организации, которые не осуществляют реализацию товаров и услуг населению в крупных размерах, а занимаются выполнением функций регулирования (например, лицензирование продавцов) не должны включаться в сектор нефинансовых государственных предприятий. Если основное финансирование или контроль над деятельностью таких единиц принадлежит государственным органам, то они должны включаться в сектор государственного управления.

От корпоративных и квазикорпоративных государственных предприятий следует отличать так называемые ведомственные государственные предприятия. К ведомственным предприятиям относятся предприятия и организации, функционирующие в рамках сектора государственного управления и занимающиеся коммерческой или производственной деятельностью в незначительных масштабах. Примерами ведомственных предприятий, основной деятельностью которых является реализация товаров и услуг за пределы данного сектора в незначительных размерах, выступают службы общественного питания в зданиях государственных организаций, организации, занимающиеся арендой жилья для государственных служащих. К предоставлению другим секторам платных услуг относится выдача паспортов, водительских прав, судебные сборы, в качестве вспомогательной деятельности по отношению к другим государственным функциям относится продажа семян или племенных животных экспериментальными фермами, продажа музейных открыток государственными музеями, реализация продукции профессионально-технических училищ. Может иметь место реализация товаров и услуг государственными учреждениями в виде платы за обучение, сборов за посещение парков и музеев и т.п. Примерами ведомственных предприятий вспомогательного типа являются предприятия военного назначения, занимающиеся материально-техническим снабжением, продажей военной техники, ремонтные мастерские.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и др.

В соответствии с вышеизложенным, к государственным (общественным) финансам относятся финансы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных органов власти и государственных и муниципальных внебюджетных социальных фондов. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и в Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании - треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем.

Образование и расходование финансовых ресурсов общественного сектора. Как уже отмечалось, финансы общественного сектора представляют собой сложную систему. В консолидированном виде образование и использование финансовых ресурсов органов государственного и муниципального управления может быть охарактеризовано на основе системы национальных счетов. В России образование и использование финансовых ресурсов органов государственного управления характеризуется данными табл. 14.1.

Таблица 14.1

Образование, распределение и использование доходов сектора государственного управления в 2005 и 2011 гг.* (млрд руб.)

				2005 г. в % к ВВП	2011 г. в % к ВВП
Образование доходов
Валовая добавленная стоимость (ВДС), созданная в секторе государственного управления
Оплата труда наемных работников
Другие чистые налоги на производство"
Валовая прибыль сектора (5 = 2 - 3 - 4)
Налоги на производство
Субсидии на производство
Доходы от собственности полученные
Доходы от собственности переданные
Сальдо первичных доходов (10 = 5 + 6- 7 + 8-9)
Текущие трансферты полученные (текущие налоги на доходы, имущество, отчисления на социальное страхование и другие)
Текущие трансферты переданные (социальные пособия в денежной форме и другие)
Валовый располагаемый доход (13=10+ 11- 12)
Расходы на конечное потребление (14 =15+ 16)
Индивидуальные товары и услуги
Коллективные услуги
Валовое сбережение
Капитальные трансферты полученные
Капитальные трансферты переданные
Валовое сбережение с учетом сальдо капитальных трансфертов (20 = 17 + 18 - 19)
Валовое накопление капитала
Чистое приобретение непроизведенных нефинансовых активов
Чистое кредитование (+), чистое заимствование (-) 23 = 20-21-22

Национальные счета России в 2005-2012 гг. М.: ФСГС, 2013. С. 56,188.

К «другим налогам на производство» относятся налоги, выплачиваемые за использование факторов производства (землю, средства производства, использование рабочей силы) или за право осуществлять определенные виды деятельности.

В секторе государственного управления, как и в других секторах экономики, создается валовая добавленная стоимость, оплачивается труд наемных работников и платятся некоторые виды налогов. В результате образуется валовая прибыль сектора государственного управления. Она характеризует прибыль (убыток) до учета доходов от собственности.

Сальдо первичных доходов. Первичные доходы секторов экономики отражают их образование у первых получателей, в том числе в секторе государственного управления. В процессе перераспределения доходы (валовая прибыль) общественного сектора увеличиваются за счет налогов на производство. Налоги на производство и импорт в СНС трактуются в качестве первичных доходов государства, рассматриваемого в качестве участника воспроизводственного процесса, обеспечивающего необходимые условия его осуществления. Под налогами на производство понимаются налоги на продукты и «другие налоги на производство», т.е. косвенные налоги, взимаемые в зависимости от количества произведенной продукции (НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины и др.). По отношению к ВВП они составили в 2011 г. 20,1%.

В процессе образования первичных доходов органы государственного управления получают платежи за предоставление своей собственности (финансовых и непроизведенных активов) на возвратной и возмездной основе пользователям других секторов внутренней экономики и зарубежным субъектам хозяйствования и выплачивают денежные средства за использование собственности, владельцами которой являются институциональные единицы других секторов и зарубежные субъекты хозяйствования. К таким платежам относятся проценты, дивиденды, рента за землю и другие природные ресурсы, реинвестируемые доходы от прямых зарубежных инвестиций и некоторые другие. Сальдо средств, полученных и выплаченных за предоставление собственности, складывается в пользу сектора государственного управления. В 2005 г. поступления превышали платежи на 131 млрд руб., в 2011 г. - на 349 млрд руб. В итоге сальдо первичных доходов в 2011 г. составило 20,6%.

Валовый располагаемый доход. Располагаемые доходы сектора общественного сектора управления - это доходы, которые могут быть использованы на цели потребления и сбережения без уменьшения наличных денежных средств, продажи активов или увеличения обязательств перед другими секторами. Они формируются в результате перераспределения доходов с помощью трансфертов в денежной форме. Валовой располагаемый доход по отношению к ВВП в 2002 г. составлял 24,8%, а в 2005 г. - 31,2%, а в 2011 г. - 27,1%. Располагая более чем У 4 валового внутреннего продукта, государство является крупнейшим субъектом экономической деятельности в стране и оказывает огромное воздействие на ее социально-экономическое развитие.

Располагаемый доход сектора государственного управления за счет сальдо полученных и выплаченных трансфертов в 2005 г. превысил сальдо первичных доходов на 49,5%, а в 2011 г. - на 31,9%.

Распределение валового располагаемого дохода общественного сектора на конечное потребление и сбережение. Расходы органов государственного управления на конечное потребление в действующих ценах в 2011 г. составили 18,0% к ВВП, в том числе на индивидуальные товары и услуги 8,6%, а на коллективные - 9,4%. Валовое сбережение за этот период возросло в 1,8 раза. Доля конечного потребления в валовом располагаемом доходе увеличилась с 54,0 до 66,3%. Соответственно уменьшилась доля сбережения.

Валовое сбережение и его использование. По логике воспроизводства валовое сбережение должно использоваться на накопление капитала. Использование сбережения сектора государственного управления на валовое накопление капитала в экономике складывается из двух потоков. Один из них - капитальные трансферты другим секторам, второй - валовое накопление капитала в самом секторе государственного управления.

В 2011 г. капитальные трансферты, направленные общественным сектором экономики другим секторам экономики, составили 1,6 трлн руб. Соответственно на капитальные трансферты внутренней экономике было направлено 31,4% валового сбережения сектора. На цели накопления в самом секторе государственного управления (на строительство жилья, больниц, поликлиник, школ, других объектов социального назначения, а также иные инвестиционные проекты) было использовано 1212 млрд руб. или 23,8% сбережения сектора государственного управления.

Величина средств, которыми располагал сектор государственного управления для валового накопления капитала в этом секторе (сбережение с учетом сальдо капитальных трансфертов), составила в 2011 г. 3496 млрд руб. против 2099 млрд руб. в 2005 г. Увеличение в действующих ценах составило 1,7 раза. Фактически валовое накопление в этом секторе возросло в 1,5 раза и составило 1212 млрд руб.

Одновременно резко увеличились суммы сбережения, не использованного на накопление. За шесть лет они выросли на 1 трлн руб. и составили 46% к сбережению сектора общественного управления. В этом секторе концентрируется 3 / 4 общей величины сбережения, не используемого на накопление по экономике в целом. Эти средства направлялись в основном на досрочное погашение внешнего государственного долга, формирование резервных фондов и их использование в период кризиса 2009 г.

В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надежными, процентный доход по ним составляет не более 4% годовых. Между тем, средняя доходность производственных активов в российской экономике в 2005-2011 гг. составляла 9%. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Однако разумный предел не следует переходить. Накопленные резервные фонды на начало 2009 г. составляли 6,6 трлн руб., а на начало 2011 г. - 3,5 трлн руб. Использование резервов способствовало сохранению нормальной работы банковской системы и поддержке социальных показателей, но не смогло предотвратить резкого падения производства. В то же время более 3 трлн руб. оказались не использованными. На начало 2012 г. общая величина международных резервов России составила 499 млрд долл., в том числе резервные фонды 112 млрд долл. Это более чем в 2 раза превышает годовые расходы на импорт в объеме 2011 г. Такие запасы являются излишними и для обеспечения устойчивости рубля. В России международные резервы на начало 2012 г. составляли 2 / 3 денежной массы М2. Между тем в развитых странах объем резервов многократно меньше объема денежной базы . Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.

Более выгодным в экономическом плане является использование средств на цели развития национальной экономики, увеличение объема и улучшение структуры общественных благ. Если бы эти средства были инвестированы в экономику, то осуществленные на их основе проекты увеличивали бы ВВП страны и приносили прибыль инвестору. Вложение средств в предприятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение за счет государственных средств инвестиций в экономику позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей и освобождает страну от опасности падения цен на сырьевые ресурсы и роста цен на импортируемые товары.

Превышение общей величины финансовых ресурсов над ресурсами, которые были фактически использованы на валовое накопление, - это чистое кредитование Россией экономики других стран. Для экономики в целом «чистое кредитование и чистое заимствование» отражает сальдо взаимоотношений с другими странами по предоставлению и получению финансовых ресурсов на возмездной и возвратной основе. Они определяются как разность между общей величиной ресурсов финансирования прироста капитала и суммарной величиной валового накопления и затрат на приобретение земли, природных ресурсов и непроизведенных нематериальных активов. Эта величина отражает разность между общей величиной финансовых активов, приобретенных резидентами данной страны, и общей величиной принятых ими финансовых обязательств по отношению к резидентам других стран.

• Здесь и далее, если иное специально не оговорено, под термином «государственные финансы» понимаются финансы государственного и муниципального уровней управления.
• Глазьев С. Бюджет 2007: все тот же социально-экономический смысл //Россий ский экономический журнал. 2006. № 9-10. С. 24.

Общественные расходы направляются не только на финансирование программ социальной помощи и общественного страхования, но и на обеспечение производства общественных и некоторых частных благ. При этом производство осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством.

В рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, для успешной реализации которых требуется законным образом ограничивать выбор потенциальных участников рыночных сделок.

Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Это относится, например , к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В роли специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы. Подобно субсидиям льготы обычно увязываются с конкретными, социально приоритетными вариантами аллокации ресурсов. Если организация выбирает именно такой вариант, государство, предоставляя льготу, отказывается в пользу этой организации от средств, которые при иных аллокационных решениях подлежали бы зачислению в бюджет.

Наличие разнообразных вариантов предполагает рациональный выбор наилучших из них. При этом оно свидетельствует, что основания для государственного финансирования не совпадают с причинами, по которым организуется производство в общественном секторе.

Финансирование из общественных средств необходимо, поскольку проблематика безбилетника предопределяет недопроизводство общественных благ, а близкая ей проблема позитивных экстерналий - недопроизводство благ, обладающих особыми достоинствами. Государственное финансирование производства последних можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное внешними эффектами.

Итак, когда речь идет об общественных благах и экстерналиях , необходима принудительная реаллокация ресурсов из одних отраслей в другие, что достигается с помощью государственных финансов (налогов, бюджетных ассигнований, субсидий, льгот и пр.). Осуществлять производство в государственном секторе для этих целей не требуется.

То же относится к инвестиционным проектам, инициируемым государством, которое нередко берет на себя осуществление крупных проектов, особенно при наличии риска и большом временном разрыве между первоначальными затратами и отдачей. Если рынок капитала недостаточно развит, потенциальные возможности, связанные с такими проектами, остаются нереализованными. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные сверхдолгосрочные проекты удавалось рационально осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением. Вместе с тем принуждение в данном случае требуется скорее для мобилизации средств, необходимых для финансирования проекта, чем для его выполнения.

Производственная деятельность в общественном секторе обусловлена целым рядом разнородных причин и почти никогда не бывает безальтернативной. Так, организация производства в государственном секторе нередко является реакцией на наличие естественной монополии и информационной асимметрии . В первом случае примерами могут служить уже названные железнодорожный транспорт и коммунальные услуги. Применительно ко второму случаю можно привести пример здравоохранения.

При существенных проявлениях естественной монополии или информационной асимметрии в отличие от предыдущих примеров принуждение используется не только для того, чтобы направить финансовые потоки из одной отрасли в другую. Государство зачастую пытается ставить в заранее заданные рамки непосредственно процесс производства и ценообразование. Например , информационная асимметрия в здравоохранении побуждает регулировать конкретный состав услуг, их качество и пр.

Объектом влияния при всех обстоятельствах выступает не что иное, как аллокационное поведение, описываемое в терминах объемов продаж и цен. Однако, констатируя это, следует вместе с тем учитывать особенности таких, например, форм регулирования, как лицензирование производителей или предписания, прямо относящиеся к применяемым технологиям. Подобными предписаниями являются, например , стандарты образования или перечни лекарственных средств, допускаемых к применению.

Степень, в которой объектами прямого вмешательства государства становятся не только финансовые потоки, влияющие на аллокационные решения частных лиц, но также непосредственно содержание этих решений, в разных странах определена неодинаково. Административные запреты на одни решения и прямое принуждение к выбору других весьма существенно искажают рыночные стимулы, которые с ростом числа подобных ограничений могут быть, по существу, блокированы. Вместе с тем, лишь немногие страны сводят воздействие на рынок наркотиков к налогообложению; большинство прибегают к административному регулированию, жестко лимитирующему круг потенциальных покупателей и продавцов и их рыночное поведение. То же во многом относится к рынку оружия и целому ряду других рынков.

Коль скоро государство предписывает, что производить и по каким ценам продавать , существует проблема выбора механизмов, с помощью которых предписания реализуются. Организация производства в государственном секторе - простейший вариант такого выбора, если предписания детальны.

На выбор в пользу производства в общественном секторе часто влияют соображения, связанные с распределением . Непосредственно они касаются в первую очередь участия государства в финансировании. Потребность в бюджетных ассигнованиях делает, при прочих равных условиях, более вероятным выбор в пользу организации производства внутри государственного сектора. Например , в прошлом во многих странах государственные больницы обслуживали в основном малообеспеченных индивидов, тогда как лица с высокими доходами получали медицинскую помощь, как правило, дома от частнопрактикующих врачей, хотя деятельность последних, разумеется, регулировалась.

Вместе с тем проблемы распределительного характера отражаются на составе государственного сектора и более сложным образом. Аргументам в пользу приватизации, обычно базирующимся на соображениях эффективности, нередко противопоставляются аргументы политического характера; при всем их разнообразии они в конечном счете относятся к распределению экономических возможностей . Так, современные государства не нанимают частных армий, не отдают в откуп налоги и эмиссию денег; мотивом является предотвращение чрезмерного влияния отдельных лиц и предпринимательских структур. В ряде случаев тот же мотив выдвигается в пользу государственной собственности на важнейшие объекты промышленности. Несомненно, влияние как политический феномен не сводится к овладению экономическими возможностями, но, рассматриваемое в своем экономическом "измерении", оно предстает именно в таком качестве.

Реальная связь между контролем над ключевыми производствами, с одной стороны, и политическим влиянием и экономическими возможностями, с другой, существует, хотя и не является однозначной. Существенна степень развития гражданского общества и демократии. Вместе с тем подобным влиянием и порождаемыми им экономическими преимуществами способны в определенной мере пользоваться лица, имеющие статус назначенных государством менеджеров ключевых производств. Таким образом, закрепление за государством права собственности, строго говоря, не решает проблему. Однако, как бы то ни было, вопрос о влиянии и связанный с ним вопрос о критической зависимости всей экономики от некоторых производств играют заметную роль в политических дебатах.

Воздействие приоритетов распределения на состав общественного сектора проявляется также в контексте политики занятости. Не только субсидирование некоторых производств, но также их сохранение в государственной собственности и даже создание новых рабочих мест в государственном секторе подчас мотивируется стремлением не допустить роста безработицы. В подобных случаях прямой административный контроль в действительности, вообще говоря, не требуется, и принадлежность предприятия государству служит в основном оправданию гарантий финансового характера, которыми пользуются предприятия и их персонал. Однако позитивный анализ не может оставлять в стороне то влияние, которое рассматриваемый способ реализации конкретных экономических интересов оказывает на масштабы и структуру общественного сектора.

Это в целом относится к воздействию, которое оказывают группы специальных интересов. Так, действительный размер общественного сектора, несомненно, отражает, помимо прочего, влияние бюрократии. Ее интересам в наибольшей степени отвечает, чтобы государство не ограничивалось финансовым вмешательством, а организовывало производство с помощью разветвленных административных структур.

Если исходить исключительно из соображений эффективности, государственное вмешательство должно было быть более ограниченным не только по масштабам, но с точки зрения используемых форм. В идеале оно свелось бы к осуществлению некоторых регулятивных функций, относящихся к правам собственности и провалам рынка (например, информационной асимметрии), а также к выполнению аллокационной функции общественных финансов.

Чем более значимы и сложны перераспределительные процессы, включая распределение экономических возможностей, тем более разнообразные формы государственного участия в экономических процессах получают объективные основания. С тех или иных нормативных позиций одни перераспределительные процессы могут одобряться, другие - осуждаться. Например, сторонник либертаристской позиции склонен настаивать на свободном обороте наркотиков, а эгалитарист - на сохранении в государственной собственности нерентабельных предприятий ради поддержания занятости. Конфликты такого рода позиций, как уже подчеркивалось, не могут разрешаться теорией; в условиях демократии реализуется та точка зрения, которую поддерживает большинство.

Экономический анализ, сфокусированный на проблемах эффективности, имеет тенденцию обнаруживать избыточность финансирования и особенно производства в общественном секторе. Это закономерно, так как «за скобки» выносятся коллизии распределительного характера, которые во многом определяют реальную активность государства. Однако такой анализ практически значим, поскольку выявляет, во-первых , издержки, которые общество несет, реализуя перераспределительные требования и, во-вторых , фактически доступные возможности повысить эффективность. Иногда для использования этих возможностей не требуется отказ от принятых приоритетов распределения. Например, искусственное сохранение занятости на государственных предприятиях может оказаться не только менее эффективным, но и почти со всех точек зрения менее справедливым, чем налоговое стимулирование создания новых рабочих мест в частном секторе и выплата достойных пособий безработным. Кроме того, результаты анализа, обнаруживая действительные условия выбора между эффективностью и справедливостью, позволяют делать этот выбор более осознанно и обоснованно.

Проблема организации производства для общественного сектора, по существу, сводится к выбору механизмов, с помощью которых государство, не ограничиваясь финансовым стимулированием (или дестимулированием), непосредственно определяет спектр допустимых аллокационных решений производителя. Если речь идет об отдельных аллокационных решениях, требования к ним фиксируются контрактами, однако частный контрактор, вообще говоря, волен, во-первых , принимать или отвергать предложения государственного органа, выступающего в роли покупателя, и, во-вторых , избирать иные варианты действий при выполнении заказов других контрагентов. Между тем в ряде случаев требуется устанавливать стабильные рамки аллокационного поведения организации , которые в определенной мере препятствовали бы реагированию на рыночную конъюнктуру общепринятым для частных фирм образом.

Так, если частное предприятие строит свою производственную программу и ценовую политику исходя из конъюнктуры и собственных производственных возможностей, то, например , государственные больницы в большинстве стран обязаны оказывать тот набор медицинских услуг, который предусмотрен законом, и при этом не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью и самостоятельно устанавливать цены.

С точки зрения характера аллокационных ограничений, о которых идет речь, различаются частные предприятия, государственные предприятия, государственные некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие организации .

Частные предприятия свободны в выборе решений, которые способны приносить им доход. Спектры этих решений ограничиваются посредством регулирования, но оно касается преимущественно конкретных сфер деятельности, технологий, типов сделок и пр. В принципе, статус предприятия наиболее благоприятствует быстрой перестройке производства в соответствии с тенденциями спроса и возможностями достичь экономии. Частное предприятие - наиболее типичный поставщик товаров и услуг в рыночной экономике, в том числе и в роли контрактора общественного сектора. Для использования иных форм организаций (иными словами, для введения дополнительных ограничений) требуются специальные основания.

С этой точки зрения наиболее уязвимы государственные предприятия . Если государство рассматривает принадлежащее ему предприятие в качестве источника дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольствуется правом заменять администрацию в случае неудовлетворительной работы, то, несмотря на принадлежность к общественному сектору, предприятие действует во многом как частное. Особенность контрактов между государственными органами и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том, что в распоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не сводящиеся к контракту как таковому. Если предметом контракта является поставка товара в условиях, когда отсутствуют существенные провалы рынка (например, государственный орган закупает оргтехнику либо канцелярские принадлежности), то данная особенность является скорее недостатком. Однако если провалы рынка весьма значимы, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство.

Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника, не позволяет производителю ориентироваться на рыночную конъюнктуру, в деятельность предприятия привносятся некоторые черты некоммерческой организации. Эти организации подвержены стабильным ограничениям двух типов. Первое из них - соответствие деятельности конкретной миссии , которая фиксируется в момент создания организации (например, безвозмездно оказывать медицинскую помощь больным туберкулезом, проводить научные исследования определенного характера и т. д.). Второе ограничение - запрет на распределение прибыли между лицами, учредившими организацию либо в ней работающими (прибыль может образовываться, но должна инвестироваться с целью лучшего выполнения миссии, например, на закупку оборудования и пр.). Первое ограничение препятствует свободному реагированию на конъюнктуру, второе снижает заинтересованность в таком реагировании для лиц, контролирующих организацию.

Для государственных некоммерческих организаций (учреждений) рамки самостоятельного принятия аллокационных решений особенно узки. Они задаются не только стабильными ограничениями двух названных типов, но и административными предписаниями в отношении текущей деятельности. Государственные органы в данном случае предъявляют требования не только и не столько к достигаемому результату (производимому товару, услуге), сколько к процессу деятельности (например, программам, расписанию занятий, методикам, применяемым в учебном заведении).

Финансирование учреждения также, как правило, определяется не конкретными результатами деятельности (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а объемом и структурой выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры планируются государственными органами.

Негосударственные некоммерческие организации создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принадлежат к государственному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим сектором строятся иначе, чем у частных предприятий.

Негосударственные некоммерческие организации подобно общественному сектору действуют в зонах провалов рынка и играют значительную роль в обеспечении потребителей коллективными благами. Именно это побуждает создавать специфические институциональные рамки их деятельности. Чем более развит так называемый третий сектор , к которому относятся эти организации, тем, при прочих равных условиях, меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации.

Когда требования к результатам, которых предстоит достичь, не удается вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет приоритетное значение по сравнению со снижением затрат, то заключение контрактов с фирмами, стремящимися к максимизации прибыли, далеко не всегда оправданно. Если же в качестве контрактора выступает негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привлекать ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например, заботе о престарелых и инвалидах. Получив государственные средства, она способна расширять свою деятельность, замещая производство в общественном секторе.

Такое решение имеет ряд преимуществ . Подобно государственным учреждениям, негосударственные некоммерческие организации ограничены в своих аллокационных решениях, но по сравнению с первыми нередко точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы . Кроме того, они менее подвержены вмешательству в текущую деятельность . Наконец, государственные средства зачастую дополняются в этих организациях частными, а оплачиваемый труд наемного персонала - добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии . В то же время с точки зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки зрения реагирования на изменения политики - уступают государственным учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств.

В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон.

Оценка и сопоставление затрат и результатов необходимы для подготовки обоснованных решений не только в общественном, но и в частном предпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых , компоненты издержек, во-вторых , круг последствий, к которым они приводят, в-третьих , экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых , чистую отдачу, т. е. разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов конкретных инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Для частной фирмы, действующей в интересах своих владельцев, компоненты затрат - это оплачиваемый труд ее собственного персонала, закупаемые на рынке товары и услуги, а также налоги. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью, которая представляет собой итог рыночных взаимоотношений (разность между суммой, вырученной от продаж, и суммой, потраченной на закупки).

Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача , подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками .

Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат , и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий . Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям, соответствующие потери общества не входят в состав ее издержек. Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналии должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.

Вместе с тем в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается, и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналии означают прирост благосостояния.

В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору зачастую приходится корректировать рыночные цены . Это касается не только цен на материальные блага, но и, например , ставок заработной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять текущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени.

Допустим, что общественный сектор использует продукт, выпускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта, его цена не отвечает условиям оптимальной, с точки зрения общества, аллокации ресурсов, что дает основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, также может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов.

Анализируя рациональность общественных расходов, необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Когда речь идет об анализе издержек и выгод, их принято называть неосязаемыми благами . Частная фирма, ориентирующаяся на рыночные стимулы, не станет производить товары, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, она закономерно рассматривает как имеющие нулевую цену. Что же касается общественного сектора, то к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества, могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.

Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены , адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативные издержки. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми .

В общественном секторе в отличие от частного оценки не могут строиться исключительно на основе информации, которую поставляет рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует в зонах провалов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Кроме того, решения, принимаемые в отношении общественного сектора, должны учитывать требования перераспределения, которые рыночные сигналы непосредственно не отражают. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности , т. е. вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и пр.

Производительность - это соотношение количества продукции или услуг и величины затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности - скорее на мере ее соответствия конкретным предпочтениям общества.

Очевидно, что экономичность, производительность и результативность тесно взаимосвязаны и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. По сути, они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она в свою очередь приводит к должной результативности.

Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возникают конфликты. Например , при наличии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться относительно небольшим объемом.

В конечном итоге решающее значение имеет результативность , и именно она нередко выступает синонимом эффективности .

Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены. Для оценки производительности наряду с этим требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например , количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т. д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами, - иной продукт по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов и принимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них.

Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей . Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции . Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости рeагирования на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается конструировать простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.

Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание, в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу, в общем числе прошедших переподготовку.

Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его строительство, тогда как с точки зрения результативности важно не столько число введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой - улучшения его качественных характеристик. При данных ресурсных возможностях одно может в определенной степени достигаться за счет другого, так что требуется отразить реальные предпочтения потребителей.

Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные расходы. Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.

Под анализом издержек и результативности понимается совокупность приемов, которые позволяют определять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оптимальные с этой точки зрения решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они непосредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разнородных результатов между собой.

На первый взгляд анализ издержек и результативности можно свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, показатели этого типа имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величины .

В случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности , который представляет собой модификацию анализа издержек и результативности. Различие между ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результатов . Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффициентов, определяемых экспертным путем.

Так, улучшение медицинской помощи ведет к сокращению заболеваемости, инвалидности и смертности. Допустим, что конкретное мероприятие по совершенствованию здравоохранения позволяет, предотвратив преждевременную смерть определенного числа людей, обеспечить им суммарно А дополнительных лет жизни, а также ведет к уменьшению совокупного времени пребывания на инвалидности на В лет и периодов временной нетрудоспособности, обусловленной заболеванием, - на С лет. Можно предположить, что данное мероприятие приносит обществу дополнительно А + В + С человеко-лет жизни, не отягощенной заболеванием. Это дает некоторую возможность сравнивать отдачу данного мероприятия с отдачей других проектов медицинского характера. Однако непосредственное приравнивание времени болезни к годам, потерянным в связи с преждевременной смертью, разумеется, выглядит малоприемлемым.

В то же время, выбирая наилучший вариант мероприятия, следует учитывать все виды результатов, а не только один из них, пусть и наиболее важный. Поэтому иногда имеет смысл на основе экспертных оценок придать показателям А , В и С различные веса а , b , с (в данном случае а > b > с ) и затем подбирать вариант, для которого характерно наилучшее соотношение издержек со взвешенной суммой аА + bВ + сС.

Этот упрощенный пример дает представление об анализе издержек и полезности и, в частности, о подходе к оценке «числа лет жизни с поправкой на качество» (QALY ), с помощью которой такой анализ нередко проводится в сфере здравоохранения.

Для оптимизации общественных расходов требуется не только наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Для этого необходимо сопоставлять между собой принципиально разные по своему характеру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выходить за рамки анализа издержек и результативности. В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной форме, а результаты - в натуральной форме или с помощью специально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и результаты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной форме . Поскольку преобладающая часть элементов затрат и значительная часть результатов оцениваются в денежной форме, именно ее целесообразно использовать в качестве универсальной.

Построение и сопоставление денежных оценок затрат и результатов в общественном секторе достигается с помощью оценочных процедур, которые называются анализом издержек и выгод .

Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их, зачастую требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, в принципе, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совершенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и пр. Однако в ряде случаев оправданно непосредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны. В этих случаях оценки, используемые для анализа издержек и выгод, реализуют принцип «второго лучшего».

Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректировки, попытаемся пояснить ее смысл с помощью следующего примера. Пусть в строительстве, финансируемом за счет общественных расходов, используются материалы, производимые монополистом. В этом случае естественно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправданно лишь, когда в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, выпуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения выпуска не происходит, т. е. в ходе реализации проекта затрачиваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой.

В самом деле, нас интересует, во что реально обходится проект обществу, иными словами, от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Когда выпуск материалов увеличивается, то для общества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополиста) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. В самом деле, по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это - денежный выигрыш одних членов общества за счет других.

Однако если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализация общественного проекта предполагает вытеснение некоторых проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвесторы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, достигавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, перекрывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы принесены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах «завышенная» рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, альтернативных рассматриваемому. Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами.

Тот же принцип следует применять и когда речь идет об «очищении» рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, стоимость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (возможно, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издержек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в общественном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна, по уже указанной выше причине.

Рассмотрим ситуацию, когда реализация проекта в общественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ресурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и, как следствие, сокращение безработицы. Наем дополнительных работников требует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается общество, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэтому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оценивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок оплаты труда). Однако когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятельности тех работников, которые могли бы быть в нем заняты. Приравнивание соответствующих компонентов общественных издержек к нулю благоприятствует принятию проектов, уменьшающих безработицу.

В развитых странах при наличии безработицы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой перераспределительные потоки. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средства, перемещаемые от одних его членов к другим, непосредственному учету не подлежат.

Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последствий. При реализации крупномасштабных проектов не исключено, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфляции, способным повлечь существенные потери для экономики.

Совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства, образуют общественный сектор хозяйства. Общественный сектор экономики - это сфера деятельности, ориентированная на ликвидацию провалов рынка, создание общих и социально значимых благ. Общественный сектор является достаточно сложным образованием и значительной мере пересекается с государством. В его состав входят бюджетные учреждения, государственный внебюджетные фонды и государственные предприятия, и другие объекты госсобственности. Однако, не все предприятия, находящиеся в собственности государства, ориентированы на производство общественных благ. Не вполне корректно относить к общественному сектору государственные коммерческие предприятия, продукция которых является рыночным товаром, обладает свойствами конкурентности и исключаемости.

Помимо названных инструментов, к общественному сектору в широком смысле слова относятся негосударственные некоммерческие организации. Сектор некоммерческих организации, получивших большое развитие в ведущих зарубежных странах, является важным элементом гражданского общества. Эти структуры осуществляют свою деятельность в сфере провалов рынка и не ориентированы на получение прибыли. Цели и задачи их деятельности закрепляют в уставе. Некоммерческие организации могут получать прибыль, но она направляется исключительно на достижение уставных целей. Важным отличием некоммерческих организаций от государственных является то, что они создаются на добровольных началах и функционируют независимо. Они отличаются большей открытостью и ответственностью перед потребителями их услуг. В ряде случаев некоммерческим организациям может передаваться часть регулирующих функций, традиционно выполняемых государством.

Общественный сектор _ это не только совокупность государственных предприятий и организаций, находящихся в собственности государства, но и денежные средства. В связи с этим ключевую роль среди компонентов общественного сектора играют государственные финансы: государственный бюджет, его доходы и расходы.

Общественный сектор представляет собой такую область экономики или часть экономического пространства, где в совокупности определяются следующие специфические условия:

1. рынок не действует или частично действует, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации объема деятельностью;

2. производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

3. экономическое равновесия между спросом и предложением общественного блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов и бюджетно-финансовой политики.

В отличие от рыночного, общественный сектор имеет дело с общественными благами, которые в большинстве своем не являются предметом купли-продажи. В тех случаях, когда происходит коммерческая сделка по поводу общественного блага, она не рассматривается как главный побудительный мотив деятельности общественных организаций. В связи с этим организации общественного сектора называются некоммерческими. Поскольку в общественном секторе доминирующее место занимает деятельность государства, то часто его называют государственным сектором экономики. Структура общественного сектора неоднородная и включает три подсектора: государственный, добровольно-общественный, смешанный. С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, с другой - существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и доброволшьно-общественным подсекторами.

Масштабы общественного сектора характеризуются как размерами государственной собственности.

Носителями налогов являются лица, конечные налогоплательщики, на которых падает фактическое налоговое бремя./18, стр. 11/

Исходя из определения налога, его основными признаками являются:

1) Обязательность платежа;

2) Индивидуальная безвозмездность налога;

3) Отчуждение принадлежащего налогоплательщику имущества в денежной форме;

4) Источник финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований.

Обязательность платежа. В соответствии со статьёй 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги. Как правило, налогоплательщик вступает в налоговые отношения, приобретает обязанность по уплате налога не по своей воле, а в силу юридически значимых фактов его деятельности.

Индивидуальная безвозмездность налога. Задача любого государства заключается в удовлетворении коллективных потребностей общества путём предоставления общественных благ. Общество в целом получает общественные блага за уплаченные налоги. Уплата налога отдельным плательщиком не порождает у государства встречной обязанности представлять ему какую - либо услугу.

Отчуждение принадлежащего налогоплательщику имущества в денежной форме. Налог взимается путём отчуждения денежных средств, принадлежащих налогоплательщику.

Источник финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований. Цель взимания налога - финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований. Этот признак налога является основным и напрямую связан с его фискальной функцией. /18, стр.7,8/

А вот по мнению Майбурова М. А. основными признаками налога являются:

1) императивность (обязательность);

2) индивидуальная безвозмездность;

3) законность;

4) уплата в целях финансового обеспечения деятельности государства;

5) относительная регулярность (периодичность) уплаты.

Императивность, безвозмездность и уплату в целях финансового обеспечения деятельности государства мы уже рассмотрели. Ознакомимся с двумя оставшимися. Законность как признак отличает налоги тем, что их установление, порядок исчисления и уплаты, изменение или отмена осуществляются исключительно на основе закона. Налогоплательщики обязаны уплачивать законно установленные налоги.

Признак относительной регулярности отличает налог определённой периодичностью его уплаты в строго отведённые законом сроки, т.е. налог - это не разовое, а регулярное изъятие денежных средств, при условии сохранения у налогоплательщика объекта налогообложения. /10, стр.12, 13/

Как утверждает Майбуров И. А., налоговое законодательство на сегодняшний день знает две трактовки категории «налог»: «Первое определение, просуществовавшее семь лет, было приведено в ст. 2 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991 г.: «Под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами».

Второе определение звучит следующим образом, согласно ст. 8 Налогового кодекса РФ «под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платёж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». /10, стр. 14/

Движение налогов связано с движением всего общественного капитала. Посредством налогов изымается значительная часть необходимой и часть прибавочной стоимости. В процессе движения денежного капитала его часть в форме налогов периодически изымается из кругооборота и принимает самостоятельную форму и движение….таким образом, функционирование налогов одновременно приводит к сокращению производственного потребления и к формированию государственного денежного фонда, повышающего государственный спрос и потребление»./18, стр. 9/